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工程。对转移支付目标实现情况的调研，也应首先从政府间财力不均衡情况方面进行，具体包括转移支付前后县级政府财政能力提升状况、转移支付前后政府间财政能力差距缩小情况等。
（一）云南省对县转移支付体系构成
目前，云南省对县转移支付体系与我国转移支付体系相符，由包括税收返还、财力性转移支付、专项转移支付三部分内容构成。目前，云南省对县转移支付额度的测算，基本根据国家相关政策及法规进行，且每年的转移支付绝对额度均保持一定的增长。
云南省对县转移支付体系中，具有较强“均衡性”的部分，为财力性转移支付中的一般性转移支付。一般性转移支付由基本财力保障、均衡性转移支付以及生态功能区转移支付三部分组成。其中，一般性转移支付部分则根据标准财政支出与实际支出能力的缺口，乘以转移支付系数的方法进行测算。标准财政支出采用因素法，选取影响公共服务需求主要因素，根据标准支出公式进行核算。迄今为止，虽然云南省对县转移支付体系还有诸多有待完善之处，但其已经基本形成了一个较科学、公正的测算体系。
（二）云南省对县转移支付结果
1.转移支付对地方人均可用财力提高有较明显的积极作用。2005—2010年间，云南省转移支付使地方人均可用财力提高30%以上，至2009—2010年间转移支付使人均可用财力提高约50%，较大地提高了地方政府财政能力。
2.省对县转移支付后，地方政府间财力差距缩小。2005—2010年间，云南省129个县人均财力差异系数位于0.84～0.69之间，虽然有较小的下降趋势，但县域间财力差距较大，与公共服务均等化要求有较大差距。但是，进行省对县转移支付后，云南省129个县间的人均财力差异系数位于0.36～0.42之间，县域间财力差距较转移支付前有较大的缩小。
3.转移支付对经济发展处于中间水平的州市有较好的均等化效果，对经济发展较好及较落后的州市均等化效果不明显。如图-4，以GDP为横轴，州内的县域人均财力差异系数为纵轴，则2010年云南省16州市中GDP排名位于中间水平的，转移支付后人均财力差异系数小于0.2，GDP排名较前及较后的，人均财力差异系数大于0.2。特别地，GDP排名第一的昆明以及最后两位的迪庆和怒江，转移支付后差异系数分别为0.34、0.35、0.47，与转移支付前差异系数相比变化不大。
（三）云南省转移支付结果实现的评析
1.云南省对县转移支付对于县级财力有较显著提升作用，能够在一定程度上均衡地区间财力，促进地区间公共服务投入逐步均等化。由于我国经济整体发展水平不高，我国的公共服务整体也还处于较低的水平，且公共服务地区间差距较大，要实现公共服务均等化也是一个长期而艰巨的任务。所以，在现阶段较可行的做法是逐步提升地方政府财政能力，实现公共服务投入均等化，使社会公众有机会享受到均等化公共服务。近年来云南省转移支付后地方政府财力水平得到较大提升，地区间人均财力差异系数缩小，表明云南省对县转移支付基本实现了均衡地区间财政能力的目标。但是，由于云南省地区间发展差距较大，转移支付后地区间的人均可用财力仍有较大差距，还需要在今后的转移支付资金分配中对人均财力较弱的地区加强支持。
2.云南省公共服务水平地区间差距较大的原因需从历史积累、发展速度和政府投入等多方面原因分析。由于云南省地理位置、地区面积、地理状况和民族风俗等客观原因，长期以来，云南省地区间发展较不平衡，其结果是在现在的转移支付资金分配后，即使对较落后地区（如怒江、香格里拉等艰苦边远、自然环境恶劣的地区）分配更多的资金，其发展速度、发展基础等因素也难以赶上如昆明、玉溪等发展较好的地区。所以，在分析转移支付目标和结果的实现状况时，还应考虑到地区发展的历史积累因素。同样地，在未来的转移支付资金分配方案设计中，也应对较落后地区的落后原因加以考虑，让这部分地区得到加速发展的动力，尽快赶上其他地区的发展速度。
五、结论及建议
政府问转移支付，其目标是纠正政府间的纵向和横向财力不均衡，但转移支付制度追求的最终结果应与公共财政相一致，即追求公共服务的均等化产出。本文对我国政府间财政转移支付的目标及结果进行分析，并以云南省为例分析省对县转移支付的目标及结果实现情况。结果显示：云南省对县转移支付能够较大程度地提升县级（特别是财力困难地区）政府的财政能力，对地区间财政能力差距缩小有一定积极作用。但是，由于云南省自然资源禀赋、社会经济环境和基础设施积累等客观条件的限制，云南省公共服务水平在地区间还存在较大差距，仍需在未来进一步缩小该差距。然而，缩小公共服务地区间的差距、实现公共服务均等化将是一项任重道远的工程，也是我国转移支付制度最终追求的结果，在当前我国经济发展水平下，应实现转移支付纠正政府间财力不均衡的目标，促进公共服务投入均等化。具体可从以下四个方面着手。
（一）明确划分各级政府的事权和财权
转移支付纠正政府间纵向财力不均衡，主要是针对下级政府承担上级政府事权时，上级政府应对下级政府的相关支出进行弥补。但是，目前我国政府间事权划分不清晰，导致难以确定基层政府支出中，哪部分是其职责内支出。哪部分应由上级政府支出。上级政府对下级政府进行转移支付时，无法确定应由上级政府承担的实际由下级政府支出的具体支出额度，也难以对下级政府代为支出的部分进行合理弥补，容易造成过度弥补或弥补不足的情况。然而，如果能够明确清晰地划分各级政府事权和支出责任，则由下级政府承担的上级政府事权及支出就能够得到较准确的估算，也能够及时对该部分支出进行转移支付以弥补支出不均衡。
另外，转移支付纠正政府问横向财政不均衡，主要是针对部分财力较弱的地区进行转移支付，使其与财力较优地区间的差距能够缩小，逐步实现国家公共服务均等化，实现地区均衡发展。但是，由于目前我国经济发展水平所限，难以对全部财力缺口进行足额补足，只能先向部分财力特别困难的地区进行倾斜性的均衡性转移支付。如果各级政府的财权及事权得不到清晰划分，则难以核算各政府的标准财政收支缺口，也难以确定财力困难地区的困难程度。所以，只有以明确划分各级政府事权和财权为基础，才能准确测算各级政府的标准支出和标准收入，才能准确测算不同地区间政府财力的差距，对困难地区进行财力转移，缩小地区间公共服务差距，促进公共服务均等化结果实现。
（二）在明确政府事权和财权的基础上重构我国转移支付体系，逐步取消税收返还，建立以一般性转移支付为主、专项转移支付为辅的转移支付体系
目前我国转移支付体系是一个包括税收返还、一般性转移支付和专项转移支付三类具体转移支付措施在内的庞大复杂的体系。其中，税收返还是建立转移支付制度之初，为减少改革阻力而实施的政策，具有一定的过渡性质。近年来我国改革业已取得一定成效，改革的措施及精神已经具备一定基础，这类过渡性政策应逐步取消，而以更科学合理的政策及制度加以代替。另外，有研究显示，我国的税收返还政策在一定程度上加剧了地区间不均衡程度，与公共财政的本质相悖。所以应及时对该制度安排进行改革，否则将影响改革成效。
一般性转移支付应在转移支付体系中占据较大的比例及地位。转移转移是政府间的一种无偿财力转移，其带有较强的政策目的性，主要是为促进地区均衡发展。为更好地实现一般性转移支付的均衡性目标，除加强现有均衡性转移支付、基本财力保障转移支付等项目的改革，健全和完善现有的纵向转移支付项目外，还可以逐步研究并开始推行不同地区间的横向转移支付，促进财力由发达地区向落后地区的转移，实现地区间均衡发展。
有研究显示，我国专项转移支付也会在一定程度上加剧财力困难地区的困难程度。在重构我国转移支付体系时，应注意避免这种情况进一步恶化。可以减少专项转移支付在转移支付体系中所占的比重，使专项转移支付项目集中在由中央及地方政府共同承担的支出责任项目范围内。
（三）完善转移支付分配及测算方法
目前我国虽已对转移支付分配及测算方法进行了一定的改革，但在实际运行过程中仍存在一些问题，如测算因素的可靠合理性仍有待验证等。所以，应进一步完善转移支付分配及测算方法，采用因素法，构建更合理的公式对转移支付分配额度进行测算。
（四）建立转移支付监督制度
转移支付是为实现公共服务均等化而对政府财力进行均衡性调节，其最终追求的是国家公共服务均等化结果。然而，由于当前我国财政监督不足，部分地方政府会将转移支付资金用于非公共服务方面，而成公共财政资源的不合理使用，违背公共财政的基本要求。所以，应建立转移支付的监督制度，对转移支付的资金分配测算、下拨使用、产出绩效等情况进行监督，以便提高公共财政资源的使用及管理效率，避免公共资源浪费。 |
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发表于 2022-2-21 20:42:46