铁路行政许可评价研究

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摘 要 本文对铁路行政许可产品进行分类说明。提出进行铁路许可项目评价，以取得该许可项目的生产企业或对该企业的经营管理有决策权的法人组织作为评价对象，重点调研产品制造过程的管控能力，专业化产品的市场调节能力，产品的可靠性；广泛听取被评价项目相关的企业、产品使用单位、行业专家和中介机构的意见和建议，为开展铁路行政许可项目评价工作提供了借鉴。
关键词 铁路 行政许可项目 评价
作者简介：胡传亮，国家鐵路局装备技术中心。
中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）12-161-02
实施行政许可是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种有效手段 。铁路行政许可始于2004年原铁道部公布的《铁道部行政许可实施程序的暂行规定》（铁政法[2004]70号）。自那时起至今，铁路行政许可在铁路行业管理工作中发挥了重要作用。但对铁路行政许可的评价工作才刚刚起步，关于铁路行政许可如何进行评价尚未见有文献报道。探索研究如何规范铁路行政许可评价工作，对保证评价质量，科学决策，引导行业发展很有必要。
一、铁路行政许可分类
铁路许可包括铁路机车车辆设计制造维修进口和铁路运输基础设备生产两大门类。当今，铁路许可产品类别由交通运输部确定，产品目录由国家铁路局制定、调整并公布。
（一）铁路机车车辆许可产品的种类
机车车辆是铁路的主要运输工具，主要指直接承担铁路公共运输、检测及试验任务的铁路内燃及电力机车、动车组、客运车辆、货运车辆等可移动的设备，以及可在铁路上运行并能进行铁路施工、设备维修、应急救援等作业的轨道车、救援起重机、铺轨机和架桥机（组）车辆、接触网作业车和大型养路机械等自轮运转特种设备 。纳入许可的铁路机车车辆装备共9类61种，设计、制造、维修、进口新型机车车辆许可对应的许可形式分别是型号合格证、制造许可证、维修许可证、进口许可证。
（二）铁路运输基础设备许可产品的种类
铁路运输基础设备指铁路道岔及其转辙设备、铁路信号控制软件和控制设备、铁路通信设备、铁路牵引供电设备 。随着国家简政放权政策的推进，国家铁路局把职能转变，加强事中事后监管，加大监督抽查力度作为重点工作，并于2015年对目录进行了优化。纳入许可的铁路基础设备中，信号专业共3类，合并后由25种变为24种；道岔专业合并后由8种变5种；供电专业共4类，合并后由19种变12种。铁路运输基础设备生产企业以生产许可证的形式取得许可，生产企业在取得生产许可前，还要获得具有国家认可资质的检验认证机构进行的质量认证。
二、铁路行政许可的评价要点
铁路行政许可评价应依据《行政许可法》有关规定的条件逐条进行评价。
（一）铁路行政许可实施以来的基本情况
许可项目实施的基本情况是进行行政许可评价的基础，基本情况能反映出所评价的行政许可项目的设定实施以来的全貌 。对许可项目设定以来，在实施过程中所做的工作，用数据和实例说明铁路行政许可促进行业发展和质量提升的贡献证明铁路行政许可实施的效果。对自许可实施以来是否还存在问题，问题是否有代表性。如对发挥业内组织积极性和主动性产生的作用，是否有利于维护公共利益，是否有助于促进铁路行业发展，是否促进了技术进步和技术创新，还存在哪些问题和不足等。
社会公众和相对人对所评价行政许可的认同度也是掌握的重点内容。社会公众的建议使进行评价的信息来源更加广泛真实，相对人提出的意见直接反映着许可实施的效果，应高度重视。这些都为设定机关的立法行为和实施机关的执法活动奠定良好的基础 。
（二）评价的法律依据
《行政许可法》第20条规定：行政许可的设定机关当定期对其设定的行政许可进行评价。行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。公民、法人或者其他组织可以行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。对已设定的行政许可，认为通过本法第13条规定的通过公民、法人或者其他组织能自主决定，通过市场竞争机制能实现有效调节、通过行业组织或者中介机构能达到自律管理，行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能解决。只要满足上述四个条件其一，就应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止，或者说都可作为许可项目取消的依据。在具体评价操作中，一般把前三个条件作为评价重点法律依据。
对《行政许可法》第13条中“公民、法人或者其他组织能够自主决定的”中的“公民、法人或其他组织”，以及该法第二条所称的“公民、法人或者其他组织”，指的都是被评价对象，或者说与取得许可紧密相关的实体。确定被评价的对象很重要，对象搞错，评价就失去价值。《行政许可法》中的“公民、法人或者其他组织”是一个广义的概念，具有普遍性。实施许可评价前要对评价对象进行甄别，以被评价许可项目的相关性来确定其所指，项目不同，所指对象会有变化。在对铁路许可进行评价时，不妨把“公民、法人或者其他组织”的范围界定为取得该许可项目的生产企业或对该企业的经营管理有决策权的经济实体。
（三）产品制造维修过程的管控能力
铁路行业的运用技术涉及面广，从普通技术到高端技术，都在铁路行业得到广泛运用。运输是铁路的基本功能，铁路许可产品服务于铁路运输的功能，带有明显的行业特征，对这些产品有铁路行业专门的技术和质量要求，标准较高。有些要求多处于安全考虑。不像食品和医药类那样，具有社会通用型。在进行评价过程中，应重点对许可产品生产企业的生产设施、技术管理、质量管理、工艺执行、技术创新、售后服务等情况进行调研，考察其许可对应产品制造维修的过程管控能力。
（四）专业化产品的市场调节能力
铁路是一个庞大的功能体系，体系有效的运转，需要系统内部各要素的协调与配合，这些要素本身包含的技术差异性较大。比如列车运行要服从调度指挥，运行途中要遵守信号系统的显示，但列车运行调度指挥系统和信号系统自身所含技术差别很大。为便于管理，提高效率和质量，世界各国都把铁路系统内部要素按其功能进行专业划分。铁路许可产品专业性强，使用范围被限制在一定的空间内，这必然导致一些产品种类多、批量小，在某种意义上限制了市场化进程。在开展评价时，应重点掌握许可产品的市场化程度和不同企业的占有份额，分析市场化程度和分布规律，了解市场对该许可项目的调节作用。
（五）产品的可靠性
铁路是国家重要的基础设施，是国民经济的大动脉，交通运输体系的骨干，铁路运输的安全至关重要。铁路许可所对应产品质量直接关系到铁路运输安全，影响着公共安全。因此，对许可产品的质量要求，考虑其性能稳定的同时，更要求其安全可靠。在评价时，应对铁路产品运用过程中反映出的质量状况进行调研，考察许可产品在运用中的可靠性。
在调研中需要注意一种特殊情况，一些有特殊安全要求的产品，可能不只有一个许可设定或实施机关，不同的机关之间管理许可项目的方式不尽相同，需要在调研过程中掌握这些相关信息。如铁路自轮运转特种设备中的铁路救援起重机、架桥机的制造，除获得国家铁路局的行政许可外，还需向国家质监总局申请制造许可证。对其进行维修，除获得国家铁路局的行政许可外，还需向当地质监部门报备。
三、评价结论的判定
在得出评价结论之前，应组织被评价项目相关的企业代表、产品使用单位代表、行业专家和中介机构进行咨询，广泛听取他们的意见和建议。保证行政许可评价公正、论证科学、分析合理，以许可项目的实施与设定时的预期目标吻合度为基础，对许可项目是继续保留、优化或取消作出评价结论。还需要根据调研中用户的意见对照许可实施的具体条件、程序，分析有哪些相关配套制度方面进行进一步完善。
通过对行政许可项目进行评价，检验项目设定和实施行政许可的效果、效益、效率和适应性，是行政许可政策的延续、调整、终止的基本途径和重要依据。我国铁路行政许可评价工作才刚刚起步，随着时间的推移，应逐步建立我国的铁路行政许可评价制度和方法体系。
注释：
中华人民共和国行政许可法（实用版）.中国法制出版社.2011.
铁路机车车辆设计制造维修进口许可办法（交通运输部令2013年第13号）.
铁路运输基础设备生产企业审批办法（交通运输部令2013年第21号）.
陈柳裕.行政许可评价问题研究.当代经理人.2005（13）.1-3.
刑芝凡.行政许可评价制度问题探析.天水行政学院学学报.2014（4）.72-76.