社会满意度视域的基本公共服务国家标准

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[摘 要]2012年出台的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》基于公民需求，确定了涵盖九大领域的国家基本标准，提出供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意并最终实现基本公共服务均等化的目标。这些目标的实现需要有地方政府公共服务机制、健全的社会管理责任机制、公共财政机制、权力监督机制来支撑。这个标准凸显的亮点在于：折射出人格主体思想的光芒，借鉴了西方社会管理的经验，把握住政府的公共责任与服务职能，捕捉到公民社会发展的节点以及突出基本公共服务的系统性和动态性。
[关键词]社会满意度；基本公共服务；国家标准；均等化
中图分类号：D693.6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2013）01005907
2012年7月国务院印发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》（以下简称《规划》）是新中国成立以来在基本公共服务领域首次编制的国家级专项规划，确定了基本公共服务内涵为八大领域与残疾人基本公共服务，共44类80个基本公共服务项目。国家基本标准的制定向我们昭示：中国政府责任与公民权利并行的模式已经基本确立。本文基于社会满意度，探讨基本公共服务国家标准的范畴与特征、均等化目标与动力机制及其亮点之所在。
一、基本公共服务国家标准的范畴与特征
基本公共服务均等化已成为当前中国政府的施政方针与制度安排。这个动态的复杂的系统工程借重于标准、财政、监管等因素来共同促进基本公共服务主体、客体之间的供需平衡，政府（尤其是地方政府）作为最大的提供主体，市场即企业与社会（尤其是公民个人）的作用也不可缺少。而既可作为需求方又可能成为供给方的公民是基本公共服务均等化的核心。
（一）基本公共服务国家标准的范畴。进入新阶段后，我国社会发展问题凸显，公共服务提上议事日程，尤其是基本公共服务均等化概念的提出，引发学界、政界对基本公共服务的热烈讨论与具体的实践，但是一直没有统一的概念与标准，国家发改委等部委编制的《规划》提出基本公共服务国家标准就显得及时且必要。首先，《规划》中的基本公共服务国家标准不包括基础设施、环境保护和公共安全（已纳入综合交通运输、能源、邮政、环境保护等相关的“十二五”专项规划中），增加了基本社会服务，从而使基本公共服务的供需在现阶段变得更加清晰具体。而《规划》新增加了基本社会服务领域，突出了公共文化体育领域，并且把残疾人基本公共服务单独列出，表明国家在社会发展方面的根本性导向是保障全体公民（包括特殊群体）能大致均等地享有基本公共服务，使之能有尊严且平等地参与社会生活。其次，《规划》设定的是纯公共物品（作为基本国策的人口和计划生育与基本社会服务中的优抚安置）和准公共物品（基本公共教育、劳动就业、社会保险、基本医疗卫生、基本住房保障、公共文化体育、部分的基本社会服务、残疾人基本公共服务）的国家标准，从而把政府的公共责任与权力的具体功能（即对谁负责）和目的（即为了什么而负责）联系起来。再次，《规划》对每个领域的服务项目、服务对象、保障标准、支出责任与覆盖水平都进行了清晰的设定，并且把指标具体化，这为现阶段社会发展拟定了目标与任务，也为政府的公共财政支出指出了明确的方向，确定了中央财政和地方各级财政的支出责任，使事权与财权基本上一一对应起来。最后，《规划》就资源配置、管理运行、供给方式等进行了制度安排。
（二）基本公共服务国家标准的特征。根据“十二五”时期的经济与社会发展规划纲要制定的这个国家基本标准，是为引导公共资源配置与满足公民生存与发展基本需求而设定的。首先，《规划》为基本公共服务各个领域明确了重点任务、基本标准、保障工程。一方面界定了中央和地方各级政府承担提供基本教育、就业、医疗卫生、住房保障、文体、社会保险、社会服务与残疾人公共服务的责任，另一方面为公民享有基本生存权、健康权、文化权以及发展权等，发挥综合性、基础性和指导性的作用。其次，《规划》设置的国家标准具有明显的阶段性特征。这是根据我国经济和社会转型时期的社会建设目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的当前政府行动方案和行为依据。国家基本标准是现阶段的最低标准，随着经济的发展和财政收入的增加，这个基本标准要逐渐提高，实现城乡、区域及不同群体间基本公共服务均等化。最后，《规划》设定的国家基本标准具有较强的可操作性。这个切实可行的标准主要包括供给有效扩大、发展较为均衡、服务方便可及、群众比较满意并最终实现基本公共服务均等化的目标；中央政府可以根据需要来选择合适的货币政策、财政金融政策等工具；另外这个标准科学合理地定位为“基本”，内容涵盖八个领域，也考虑到特殊群体的基本需求，是政府运用公共权力服务于公民权利的一次公开承诺与“归位”诉求。事实上，基本公共服务均等化具有明显的工具性特征，它作为追求社会公平与正义的基本手段，最终要满足人的多元化需求，真正地实现以人为本。从微观层面来看，这个标准的最终目标是推进包括残疾人在内的全体社会成员大致均等地享有社会基本服务、基本公共教育、劳动就业、基本医疗、基本住房保障等服务。从中观层面来看，通过各地方政府财政能力的均等化和基本公共服务供给能力的均等化来实现全体公众消费能力的均等化。从宏观层面来看，基本公共服务均等化是人类社会从必然王国走向自由王国过程中采用的手段之一，而非追求的目的。当然，地方政府要落实这个国家标准，需要把握标准的精神实质，正确地贯彻制定者的意图。这要求地方政府既要合理掌握标准的回旋余地，处理好标准制定者与执行者之间的利益差别；又要在明确责任的基础上，结合实际状况确立原则，选择服务供给主体、内容与方式；还要灵活高效而又善于创新地执行，制订出可操作的要求与切合实际的考核目标，并彰显地方特色。
二、基本公共服务国家标准的社会满意度衡量元素
社会满意度可用来衡量这个标准是否有效，为实现基本公共服务均等化目标提供参考依据。社会满意度作为一项社会心理指征，既体现为一系列与个人利益直接相关的指标（收入、地位、声誉、社会福利、家庭生活、人际交往、发展机会、工作成就、自主权利和社会宽容度），也体现为一系列与社会风气和社会体制相关的指标（官员廉政、社会改革、社会分配、社会道德风尚、社会经济状况等）[1]。就基本公共服务国家标准而言，社会满意度元素主要包括四个方面。